Совещание
"Об опыте подготовки и применения стандартов внешнего государственного финансового контроля в деятельности контрольно-счетных органов Сибирского федерального округа",
4-6 июня 2012 г. г. Красноярск
Уважаемые коллеги!
Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля, как один из источников существования правовой нормы, регламентирующей деятельность контрольно-счетного органа, определены в статье 11 Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации муниципальных образований».
Механизм их утверждения обусловлен характеристиками объекта проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Положения названной статьи, с одной стороны, содержат презумпцию самостоятельности контрольно-счетного органа в разработке и утверждении названных стандартов, с другой – устанавливают правило, позволяющее унифицировать процесс стандартизации.
Речь идет о соответствии разрабатываемых стандартов общим требованиям, либо утвержденным Счетной палатой Российской Федерации и (или) региональными контрольно-счетными органами (если они касаются осуществления финансового контроля в отношении государственных (муниципальных) структур), либо утвержденным в соответствии с федеральным законом (если они касаются осуществления финансового контроля в отношении иных организаций).
Поднятая в настоящем докладе проблематика, применительно к финансовому контролю в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных (муниципальных) организаций и учреждений, в настоящее время утратила свою актуальность в связи с утверждением Счетной палатой Российской Федерации (протокол от 12.05.2012 г. № 21К (854)) Общих требований к стандартам государственного (муниципального) финансового контроля.
На наш взгляд, роль региональных органов сейчас должна сводиться к разработке и принятию типовых документов, основываясь на вышеуказанных требованиях, с использованием потенциала уже действующих в отдельных регионах собственных стандартов проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
В этой связи хотелось бы остановиться на некоторых вопросах регламентации финансового контроля в отношении негосударственных структур, поскольку данная тема представляет определенный теоретический и практический интерес для Счетной палаты Республики Бурятия.
Понятие иных организаций, как объектов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, раскрыто в части 4 статьи 9 Федерального закона №6-ФЗ.
Анализ указанной нормы, позволяет, на наш взгляд, отнести к таковым организации не государственного сектора экономики, либо использующие имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности, либо являющиеся получателями мер поддержки в форме субсидий, бюджетных кредитов или государственных (муниципальных) гарантий.
Необходимость осуществления мероприятий государственного финансового контроля в отношении указанной категории хозяйствующих субъектов со стороны Счетной палаты Республики Бурятия была закреплена еще в 2009 году после принятия регионального Закона «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Республики Бурятия».
В частности, в статье 10 названного законодательного акта было закреплено требование, согласно которому при подготовке рекомендации о предоставлении государственной поддержки субъекту инвестиционной деятельности координационный орган обязан учесть экспертную оценку проекта инвестиционного соглашения, проведенную Счетной палатой Республики Бурятия.
Статьей 11 регионального закона было установлено положение о проведении Счетной палатой Республики Бурятия по поручению Народного Хурала Республики Бурятия проверки инвесторов в части соблюдения ими условий инвестиционного соглашения и требований Закона о государственной поддержке инвестиционной деятельности.
Причем, из содержания указанной нормы вытекают и неблагоприятные для инвестора последствия несоблюдения установленных выше требований, одно из которых заключается в том, что Счетной палате предоставлены полномочия по инициированию вопроса о расторжении инвестиционного соглашения.
Таким образом, совокупность указанных требований регионального закона определила степень нашего участия в процессе реализации инвестиционных проектов на территории Республики Бурятия с привлечением государственных ресурсов как в форме экспертно-аналитического мероприятия (на стадии экспертной оценки проекта инвестиционного соглашения), так и в форме контрольного мероприятия (проверка соблюдения условий выполнения заключенного соглашения инвестором).
Необходимо отметить, что изначально мы столкнулись с отсутствием единообразного подхода к методологии проведения экспертизы проекта инвестиционного соглашения в целях защиты финансовых интересов регионального бюджета.
Как было отмечено выше, установление общих требований к внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю в отношении иных организаций, согласно статье 11 Федерального закона № 6-ФЗ, отнесено к компетенции федерального законодателя. В настоящее время федеральный закон, который бы такие требования определял, не принят.
В свою очередь, положения Федерального закона № 6-ФЗ (на наш взгляд – указанный пробел в правовом регулировании следует расценивать как один из его недостатков) не предоставляют право региональным контрольно-счетным органам самостоятельно разрабатывать и утверждать названные стандарты до принятия вышеуказанного федерального закона.
Вышеперечисленные обстоятельства обусловили наши дальнейшие действия по регламентации отдельных вопросов, возникающих при проведении контроля в отношении негосударственных организаций.
В частности еще до вступления в силу Федерального закона №6-ФЗ Счетной палатой Республики Бурятия был разработан Порядок подготовки, проведения и оформления экспертной оценки проектов инвестиционных соглашений с инвесторами – получателями государственной поддержки.
В названном порядке были изложены основные требования к документации, представляемой претендентом на получение меры государственной поддержки в зависимости от ее предполагаемой формы: предоставления налоговых льгот, в том числе инвестиционного налогового кредита; предоставления государственных гарантий Республики Бурятия; предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам; субсидирования юридических лиц и передачу государственного имущества в пользование на льготных условиях.
В этом же порядке были отражены этапы поведения экспертизы, раскрыто содержание каждого этапа и составлены рекомендации по оформлению результатов проведенного мероприятия.
В силу указанных выше причин перед Счетной палатой встал вопрос о механизме придания легитимного статуса нашим предложениям, касающимся процедуры поведения экспертной оценки проектов инвестиционных соглашений, при условии, что мы не обладаем правом законодательной инициативы на региональном уровне и не наделены полномочиями по изданию правовых актов, носящих нормативный характер.
В нашем случае, решение проблемы видится в том, что указанный механизм должен быть закреплен в нормативном правовом акте Правительства Республики Бурятия, что автоматически поднимет методические наработки Счетной палаты, носящие рекомендательный характер, до уровня обязательных к исполнению, в том числе и для субъектов инвестиционной деятельности, требований.
Такая работа нами проводится и у нас есть основания полагать, что соответствующий документ будет принят в текущем году.
Кроме того, отдельные элементы финансового контроля в отношении иных организаций были детализированы в новом Регламенте Счетной палаты Республики Бурятия, утвержденным Коллегией 29 марта текущего года.
В частности, статья 23 указанного документа посвящена процедурным вопросам проведения финансово-экономической экспертизы, в том числе и по проектам инвестиционных соглашений Республики Бурятия.
Хотелось бы отметить, что предложенный в настоящем докладе механизм легализации требований к процедуре финансового контроля в отношении негосударственных структур не исключает возможность разработки и принятия и в настоящее время соответствующих стандартов.
Однако, как уже отмечалось выше, отсутствие федерального закона, устанавливающего общие к ним требования, может поставить под сомнение законность содержащихся в нем положений. Тем более, что правоприменительная практика по подобным спорам еще не сформирована.
В заключение хотелось бы предложить для обсуждения еще один вариант решения по затронутой в настоящем выступлении проблематике, для нас – пока еще существующий на теоретическом уровне.
В статье 9 Федерального закона № 6-ФЗ установлено правило, согласно которому контрольные мероприятия осуществляются в отношении иных организаций путем проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета посредством контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства.
Поскольку разработка стандарта внешнего государственного финансового контроля в отношении органа государственной власти субъекта Российской Федерации является прерогативой регионального контрольно-счетного органа, обоснованно будет предположить, что и такие элементы его деятельности, как взаимодействие с получателем меры государственной поддержки, если он выступает по отношению к нему администратором бюджетных средств, также будет входить в сферу действия указанного стандарта.
Таким образом, при принятии стандарта ГФК в отношении органа государственной власти (органа местного самоуправления) на наш взгляд возможно регламентировать механизм осуществления финансового контроля в отношении подведомственных получателей субсидий, кредитов и гарантий – хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм.
Спасибо за внимание.
6 июня 2012 г.